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浅析有关船舶油污的法律制度

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海洋是人类赖以生存的环境,但是,随着人类活动的增加,使海洋环境受到了很大的破坏,并且已经严重影响了人类对海洋的开发与利用。这是由于:一方面不合理地利用海洋资源或进行大型工程建设,使海洋的环境和资源受到破坏;另一方面是向海洋排放、倾倒污染物,使环境质量不断下降,这被称之为海洋环境污染。而在海洋污染中,船舶油类污染占有很大比例,可以分为两类:一类是由于船舶的运作而产生的油污染;另一类是因突发事件而产生的油污染。因船舶运作而产生的油污染与船舶的运行方式有关,譬如传统上的油轮在清洗时将所产生的油污排入海里,从而会产生严重的油污染;第二类因突发性事件所产生的油污染虽然在总量上不及第一类,但每一次突发事件都会对特定的海域造成严重的影响。在一地点排放大量原油对沿海地区的渔业、野生物及当地的生态环境造成严重的损害。
  我国有着漫长的海岸线,海洋资源也十分丰富,海洋经济已成为国民经济新的增长点。 “保护环境就是保护生产力”,因此,保护好我国的海洋环境对促进我国经济发展有着重大现实意义。
  本文拟在介绍我国海域船舶油污染的现状和有关船舶污染的相关国际公约之后,对我国的船舶油污法律现状进行分析,并提出建议,希望对我国的海洋环境保护有所帮助。
  一、 我国海域船舶油污染的现状
  目前,我国海域油污染的情况已不容乐观,溢油事故发生的次数越来越多。据统计,自1976年至2000年,我国沿海共发生大小船舶油污事故2300多起,平均每隔4天就发生一起。其中,溢油量在50吨以上的重大油污事故54起,总溢油量约3万吨。特别是1999年3月24日发生在珠江口的“闽燃供2”号油轮与“东海209”号油轮的碰撞事故,此次事故造成“闽燃供2”号油轮溢出重油580多吨,使珠海市养殖场、风景旅游区、红树林等环境资源遭受严重损害,受污染的海域面积达到300多平方公里。
  造成这种状况的原因有以下几个:一方面是自1993年我国从石油出口国转为石油净进口国以来,石油进口的数量不断增加,2000年已经达到8831万吨。而且据专家预测,2000年至2010年期间我国石油需求年增长率可能在5%左右,近期内只能依靠进口原油来满足国内石油需求缺口,因此,海上石油运量将成持续增长趋势。石油运输数量的增加,发生油污事故的可能性也就越大。另一方面是自改革开放以来,我国航运事业发展迅速,航运企业已达6000多家,个体船舶数量已占到船舶总量的60%。据1988—2000年水上交通事故的统计,地方及乡镇船舶发生的事故占事故总数的96%。我国老龄船和超龄船的比例也超过了40%,有些船员的素质较差,这些都构成了事故的隐患。而且,随着石油进口量的增加,进入我国水域的大型油轮的数量不断增加,由于世界上许多发达国家已经限制单壳油船进港,迫使大量老旧油轮进入我国和一些第三世界国家,必然造成船舶油污事故风险的加大。另外一个原因是我国港口缺少先进的船舶管理体制和相应的排污、防污、清污系统。以广州港为例,在1999年3月24日发生“闽燃供2”号油轮与“东海209”号油轮的碰撞事故时,该港可以动用的主要机械回收设备仅为一台利用世界银行贷款购买的撇油器,清污、排污能力明显不足,致使溢油污染得不到有效的控制,对环境破坏很大。所以,如何降低和避免我国海域遭受污染的可能性,尽快建立和完善相关的法律制度,已是迫在眉睫的问题。
  二、 国际船舶油污立法情况
  在分析我国相关的船舶油污法律之前,先介绍一下有关的国际公约。这些公约大致可以分为三类:
(一) 有关防止油污染的公约
这部分公约主要从技术角度对船舶的构造及船舶排放油类或油水混合物的数量、时间、地点等提出了相应的要求,并且由缔约国对其所属的和进入其海域的船舶进行统一的监督和管理。这属于行政法的范畴,各国通过海运行政法对船舶及其活动进行监督和控制,以减少、避免海上污染事故的发生。这些公约主要是缔约国能普遍接受的国际规则和标准,一般包括:
  1、对船舶构造提出要求的规则和标准。
   如《1954年防止海洋油污的国际公约》的197l年修正案要求油船设置双层底,中心舱和翼舱舱容应分别限制在3万立方米和l.5万立方米。《1973年防止船舶造成污染国际公约》要求一切海上商船要设置污水舱、油水分离器、油控装置、过滤装置、油水临界指示器、特别管道系统等。另外,《1990年国际油污防备、反应与合作公约》还要求150总吨以上的油船和400总吨以上的其他船舶有详细的油污防范和应急计划,要建立抗油污的设施,进行抗油污演习。
  2.对船舶排污行为提出要求的规则和标准
    《1954年防止海洋油污国际公约》实行地区性控制排油;《1972年防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》规定了从船舶、飞机、平台或其他海上人工建造物倾倒有害废物或其他物质,以及海上燃烧垃圾的条件和程序;《1973年防止船舶造成污染国际公约》的5个附件分别规定了防止油污规则,防止船舶生活污水污染规则,防止船舶垃圾污染规则,控制散装有毒液体物质污染规则和防止海运包装、集装箱或可移动罐柜或铁槽罐转载有害物质造成污染规则。
  3.缔约国在采取防污染行为方面的权利和义务
《1969年国际干预公海油污事件公约》赋予了沿海国在发生严重公海油污事故而出现特别紧迫危急情势时,采取必要干预措施的权利。《1990年国际油污防备、反应与合作公约》要求缔约国制定各自处理以及与邻国合作处理污染事件的措施。
  (二)有关海上污染民事责任与赔偿的公约
  这部分公约在于解决由于海上事故引起污染损害的赔偿责任问题,包括如下几个方面。
  1.有关确定污染损害民事责任的公约
  这主要指《1969国际油污损害民事责任公约》及其议定书,该公约的目的在于解决油轮船舶造成的油污损害赔偿责任和赔偿限额问题。主要内容有(以最新的1992年的议定书为准):
(1) 适用的船舶和油类
公约对船舶的适用范围为:“为载运散装油类货物而建造或改造的任何船舶,而不论其是否载有散装油类货物。”适用的油类是任何持久性油类,例如原油、燃料油、重柴油、润滑油等,不论其是作为货物装运在船上,还是作为这类船舶的燃料。
(2) 赔偿责任原则
  公约规定,船舶所有人对油污损害的赔偿责任实行严格责任制。除下列情况外,船舶所有人对其船舶溢出或排放的油类造成的油污损害负赔偿责任,而不论其本人、船长、船员或代理人对此有无过错;
(a)由于战争行为、敌对行为、武装暴动,或特殊的和不可抗拒性质的自然灾害引起的损害;
(b)完全是由于第三者有意造成损害的行为或不作为所引起的损害;
(c)完全是由于负责灯塔或其他助航设施管理的政府或其他主管当局在履行其职责时的疏忽和其他过失行为造成的损害;
(d)损害全部或部分是由于受害人的故意或过失行为所引起,船舶所有人可以全部或部分免除责任,但船舶所有人负责举证。
(3) 赔偿责任限额
公约规定不超过5000吨的船舶,其所有人的赔偿责任限额为300万特别提款权;吨位超过5000吨的船舶,每吨增加420特别提款权,但总额不超过5970万特别提款权。船舶吨位是指船舶净吨加上为计算净吨而从总吨中扣除的机舱所占的容积。对不能按标准规则测定吨位的船舶,按船舶能载运油类的重量吨长吨的40%计算。
(4) 关于强制提供财务保证的规定
公约规定,载运2000吨以上散装货油的船舶所有人必须进行保险或取得其它财务保证,以便按公约的规定承担起对油污损害所应负的责任。这种财务保证可以是银行的保证,也可以是国际赔偿基金组织出具的证书,但所提供的款额应由公约所规定的责任限度来决定,并只能用于根据公约所提出的油污损害赔偿。
公约还规定,当船舶依该规定进行了保险或取得其它财务保证后,应由登记国的有关当局颁发一份财务保证证书,以证明该船舶所进行的保险或取得的财务保证具有实效。如果船舶违反此规定,则不得从事营运。
(5) 对污染损害索赔的规定
公约规定的适用范围是在缔约国领土和领海以及根据国际法设立的专属经济区(如果缔约国尚未设立这种区域,则为该国根据国际法所确定的超出并毗连于其领海的区域,且自该国测量其领海宽度的基线算起,外延不超过200海里);发生的污染损害和为防止或减轻这种损害而采取的预防措施,此预防措施包括船舶溢出或排放油类前采取的措施。同时公约还规定污染损害的受害人可以就该损失向造成事故的船舶所有人提出,也可以直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或财务保证人提出。
(6) 对油污损害赔偿诉讼的规定
(a) 管辖权:公约采用地域管辖原则。油污损害包括采取预防措施及因此造成的进一步损害发生地的缔约国法院具有对油污案件的管辖权。
(b) 诉讼时效:油污损害赔偿的诉讼时效为3年,自损害发生之日起计算,但最长不超过引起损害的事件发生之日起6年。
(c) 判决的承认和执行:有管辖权的缔约国法院做出的判决,除判决系欺诈取得,或未给被告人以适当的通知,或剥夺其陈述立场的公正机会外,如判决在做出国无需履行复审的手续即可执行,其他缔约国应予以承认和执行。
  2.保障油污损害赔偿制度得以贯彻的措施
《1969年民事责任公约》对船舶所有人实行严格责任制,责任限额比一般的海事责任限制高出很多,并规定强制保险制度,从而给船舶所有人增加了额外经济负担。但是在发生重大油污事故时受害人仍不能得到充分的赔偿。为此,通过了《1971年设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》,采用国际基金性质的补充措施,以保证重大油污事故的受害人能够得到充分的赔偿,并解除《1969年民事责任公约》加予船舶所有人的额外经济负担。其适用范围、对基金提起的赔偿或补偿诉讼的规定与《1969年民事责任公约》大体一致。此外,公约还规定了基金的摊款办法,对油污受害人的赔偿办法,以及对船舶所有人的补偿办法等内容。
(1) 基金的摊款办法
  基金通过对石油进出口公司的摊款而设立。凡是在一个日历年内,在缔约国领土内的港口或油站收到从海上运至的摊款石油,以及收到从海上运来而卸于非缔约国港口或油站的摊款石油总量超过15万吨的公司都应缴纳摊款。摊款的石油指原油和燃料油。摊款分为初次摊款和年度摊款。虽然负有缴纳摊款义务的实施由公司而非缔约国,但各缔约国有义务保证其国内负有该义务的石油公司履行此义务。
(2) 基金对油污受害人的赔偿办法(以1992年议定书为准)
基金公约规定有下列情况之一的,油污受害人可向基金提起赔偿请求:
(a) 船舶所有人根据《1969年民事责任公约》对损害免于赔偿的;
(b) 虽然船舶所有人负有赔偿责任,但在财力上不能全部负担的,而且按照《1969年民事责任公约》提供的财务保证,也不能全部负担的;
(c) 损害超过《1969年民事责任公约》或其他有关国际公约规定的船舶所有人的赔偿责任限制的。
但基金对油污受害人赔偿的金额仍有一定的限制,该基金额加上油污受害人根据《1969年民事责任公约》实际得到的赔偿金额为1.35亿特别提款权,而且当三个缔约国领土内接到的摊款石油总量在前一日历年度达到6亿吨时,上述赔偿限额将增加到2亿特别提款权。同时公约还规定了基金免除对油污受害人赔偿的情况: 
(a)经证实,油污损害是由于战争行为、敌对行为或武装暴动所造成,或从军舰中,或在事变期间,自一国拥有或经营并用于政府非商业服务的船舶溢出或排放的油类所造成;
(b)油污损害的索赔人不能证明损害是涉及一艘或多艘船舶的油污事件所造成;
(c)如证明油污损害全部或部分系受害人有意造成的行为或不作为,或是该人的疏忽所造成,则基金可全部或部分的免除赔偿责任,但对船舶所有人主动采取预防措施的费用和造成的进一步损害的赔偿责任,不予免除。
另外,公约还规定在任何情况下上述赔偿责任的免除,都不得超出船舶所有人按照《1969年民事责任公约》可免除赔偿责任的范围。
(3) 基金对船舶所有人的补偿办法
基金对船舶所有人及其保证人按照《1969年民事责任公约》承担的赔偿责任总额的一部分予以补偿。这部分是:
(a) 超过相当于船舶吨位每吨1500金法郎计算的金额或者是1.25亿金法郎,以较小者为准;
(b) 不超过相当于上述吨位按每吨2000金法郎计算的金额或者是2.1亿金法郎,以较小者为准。
公约还规定,当船舶所有人被证实是由于本人的过失或私谋,致使溢出或排放油类并造成油污损害的船舶未遵守有关的国际公约,并且油污损害全部或部分是由于船舶未遵守有关的国际公约所致,则基金可全部或部分免除对船舶所有人及其保证人的补偿责任。
    但公约的两个最新议定书(1984、1992)取消了上述规定。
(三) 有关如何防备、反应和合作的公约:
 《1990年国际油污防备,反应和合作公约》本质是要求缔约国做好大的油污事故的应急防备,以控制和减少污染损害,其宗旨是提供一个处理重大溢油事故的国际间协作全球框架,促进各国加强油污防治工作,强调有效的防备对于油污事件的重要性,在遇有重大油污事故时进行区域性或国际性合作,采取快速有效的行动减轻油污染造成的损害,达到保护海洋环境的目的。
  三、 我国油污立法现状分析及建议
  我国积极参加涉及海洋环境保护方面的国际公约,并且制定了一些相关国内法律,这两部分构成了我国的油污法律体系。从总体上来看,这个法律体系与国际油污法律体系的结构大体相同,也可分为上述三类,下面就对此分别探讨。
  在防止船舶操作性污染方面,我国参加了《1982年海洋法公约》、《1973年防止船舶造成污染国际公约》等,并且制定了《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》等法律和法规,可以说我国有比较完整的一套体系。目前这方面存在的问题不是制度方面的,而是执行方面的。主要是两个方面,一方面是船员对制度遵守不严格,长期以来我国船员普遍存在着重安全、轻环保的思想,公司对船员的防污染教育不够;另一方面是港务监督部门执法不够严格,对外轮检查较严,对国轮常常网开一面,致使国轮的溢油事故频繁发生。
  在油污损害赔偿体系方面,目前我国已经加入了《1969年国际油污损害民事责任公约》及其议定书(1976年议定书、1992年议定书,目前生效的是后者)。相关的国内法律主要有《民法通则》、《海商法》、《海洋环境保护法》等法律。
  我国是《1969年国际油污损害民事责任公约》的缔约国,公约规定其适用于“缔约国领土,包括领海上发生的污染损害,以及为减轻或防止这种损害而采取的预防措施。”同时,我国的《民法通则》第142条规定,在涉外法律关系的适用上,“中国缔结或者参加的国际条约同中国的民事法律有不同规定的,适用国际条约的规定,但中国声明保留的条款除外。”《海商法》第268条也做出了类似的规定。可见,在处理涉外油污损害赔偿时,首先要适用《1969年国际油污损害民事责任公约》的规定。但国内的油污损害赔偿案件是否可以适用公约的规定,争议很大,主要有两种意见:
  支持适用公约的人认为公约已经明确规定其适用范围是缔约国领域内的油污损害,中国是公约的缔约国,所以无论是涉外还是国内的油污损害赔偿都当然地适用公约的规定。持反对意见的人认为我国参加的国际条约解决的是涉外法律关系,对国内的法律关系不适用。
在赔偿机制方面,我国的立法还处于空白。
  在应急反应体系方面,我国虽然加入了《1990年国际油污防备、反应与合作公约》,但国内还有不少不利因素制约这方面的发展,主要有以下两个方面:一是有些行政部门缺乏相互的沟通与联系,支持配合不力。同时政府部门与国际间也缺乏合作,缺少同其他国家间合作进行油污救助的双边或多边条约;二是国家在油污应急方面的投资不足,致使油污反应设备匮乏,相关的基础设施薄弱。
综上所述,根据当前国际上油污立法的现状,并考虑到我国的实际情况,我们提出如下建议:
  一、 在防止油污染方面
  我国首先应加强行政管理立法,并结合我国的技术条件和实力,特别是我国船队中老龄船、旧船的比例很高的情况,在不影响我国航运业的发展的前提下,适当提高对船舶结构和船舶排污行为的要求,并加强船员的管理和培训,提高其环保意识。同时,也要加大港务监督部门的执法力度,特别是对国内船舶的管理力度,防止油污事故的发生,以保护我国的海洋环境。
  二、 在海上油污民事责任和赔偿方面
  们应尽快通过司法解释将《1969年国际油污损害民事责任公约》直接适用于国内船舶油污法律关系中,或是以公约的原则和相关规定为基础制定相应的国内法,以使我国国内油污事故的索赔和责任的认定有法可依。
  同时考虑到目前国轮承受风险能力低,赔付水平差和由于赔偿额度低所造成的清污水平差,环境损害严重的现状,还要建立完善的赔偿机制:一方面是实行强制保险。因为我国2000吨以上的国际航线船舶已根据《1969年国际油污损害民事责任公约》参加了强制保险,所以这种措施主要针对2000吨以上的国内航线船舶和未要求强制保险的2000吨以下的油船,以解决国轮在发生油污事故后赔付率低的问题;另一方面的措施是加入《1971年设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》或建立相应的国内赔偿基金,以提高赔偿额度,促进清污能力的增强,减少环境污染所造成的损失。但就目前的状况而言,我国还不宜加入基金公约,因为:
(1)我国将缴纳较多的摊款:如前所述,我国的石油运量巨大,而且增长迅速,再加上石油运量世界第一的美国未参加该公约,致使我国在加入基金后摊款数额巨大;
(2)目前我国可获得的赔偿较低。一方面是我们目前的清污能力低下,清污设备匮乏,致使我国在清污费方面得不到充分赔偿,进而使整体索赔能力低,索赔额一般不会超过《1969年国际油污损害民事责任公约》规定的责任限制。而要改善这种局面,需要较长的时间,这就使我国加入基金后,油污事故在短时间内得到的赔偿不会有明显的变化;另一方面,我国的油污损害索赔不够规范,因为向国际油污基金索赔经济损失必须按其《索赔手册》的要求提供充分的证据,否则,索赔不可能被接受。而我国现在污染损害评估还处于起步阶段,对渔业、养殖业、旅游业等经济损失的索赔尚不规范,往往不能提供充足的证据。
所以,如果我国目前就加入基金公约,其结果必然是大大加重船舶所有人和货主的负担,而油污受害人得不到更多的赔偿。当务之急是尽快建立我国的国内油污损害赔偿基金,在清污能力提高,索赔能力增强后,再考虑是否加入基金公约。
  三、应急反应方面
  我国首先需要确定一个全权负责油污应急反应的政府机构,并明确其他各个政府部门的职责,理顺关系,加强沟通,增进合作,使在发生油污事故时能够以最快的速度和最佳的方式对油污进行处理。同时考虑到油污事故污染的跨地域性,我国也应积极的与其他国家进行这方面的合作,签订油污救助的双边或多边条约。还有一方面需要考虑的是增加对应急反应方面的资金投入,这可以在建立我国的国内油污损害赔偿基金后,从中提取一部分作为应急反应的资金支持,确保我国应急反应体系的尽快发展和完善。
  四、建立我国海上污染法体系
  根据以上分析,我国应从宏观上进行规划,逐步建立及完善我国的海上污染法体系。在这个体系中应包括三大部分:一是关于实施防止海域污染措施的行政法律规范,对船体结构、污染物的排放标准以及船员培训等提出要求;二是关于海上污染损害赔偿的民事法律规范,规定油类(并可以扩展到化学品、核物质等污染物)污染损害的责任制度、责任主体、责任限额以及免责、损害赔偿制度、赔偿原则和范围、基金分摊制度以及强制保险制度等。三是关于油污应急计划及反应机制方面的法律规范,从而提高处理油污事故的能力。

 

首席海事海商律师

苗廷律师,硕士,曾在中学任教两年,在高校任教六年,八年的从教经历培养了其...[详细]

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