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沿海船舶油污损害赔偿的法律适用问题

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[内容提要]
  随着海洋污染的日益严重,针对海洋污染的相应的法律保障也在完善之中,但是具体到沿海油污损害赔偿的法律、法规适用方面,就我国目前来讲,尚处于比较混乱的状态,本文笔者试从国内法角度分析沿海油污损害赔偿在适用《民法通则》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》(文中简称《环保法》、《海环法》)、《防止船舶污染海域管理条例》、《海商法》时的有关问题。最后结合国际上一些国家的做法,提出几点建议。
关键词:船舶油污损害赔偿 法律适用 赔偿限额 赔偿范围

  作为沿海国家,海洋运输对我国经济的发展起着非常重要的作用,自本世纪70年代,石油等其他能源进口量大幅度增加,海上油污事故频频发生。由于石油及有毒有害物质污染对海洋生态环境的长期破环,尤其是油类物质污染面积广、容易扩散、不易清理等特点,使广阔无垠的海洋的自洁能力受到了很大程度的限制。对于一个国家的领海、专属经济区、毗连区等管辖范围内的沿海水域,尤其是海湾内的水域,同等程度的污染对海水养殖、沿海港口作业、沿海运输甚至沿海城市及通海水域等造成的不良后果更为严重。
  因此对沿海船舶油污损害的赔偿,在法律上应如何适用,是处理此类案件的关键问题,而我国现行法律法规中从保护海洋环境、制裁污染责任人的角度对责任人的行政性处罚方面的规定已经相当的完善,甚至规定了对污染海洋环境的直接责任人追究刑事责任,但实际上,损害赔偿相对于罚款在数目上是相当巨大的;而对沿海船舶油污损害受害人的财产赔偿方面的规定,我国至今尚没有制定一套专门法律规范和相应的赔偿机制。在法院处理此类案件时,法官面对案件的法律适用就具有很大程度的自由裁量权,我国法律体系是以成文法为主,有法可依在法官审理案件的公正性上起到了关键作用。
  本文,笔者试从国内法的角度对我国沿海船舶油污损害赔偿的法律适用加以分析,探讨目前存在的问题,提出自己的一些看法。
一、 适用《民法通则》中的原则解决沿海水域船舶油污损害赔偿问题
  目前国内基本法中,《民法通则》作为调整平等民事主体之间法律关系的基本法律,是指导解决损害赔偿的侵权问题经常引用的基本法律。第一百二十四条规定“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任”,根据这条规定,船舶油污损害属特殊的侵权行为,适用严格责任,即无过错责任。关于赔偿额度的原则是恢复原状或折价赔偿,即按实际损失赔偿。
  根据沿海运输的特殊性,船舶技术条件和船员素质水平相对于远洋运输相当的落后,根据《海商法》第十一章的规定,国际货物运输和海难救助,所有人的海事赔偿限额是76年海事赔偿责任限制公约的限额,沿海货物运输不仅有限额,而且仅是国际运输的一半左右。如果适用《民法通则》的实际赔偿原则处理沿海油轮运输造成的污染损害赔偿,使沿海运输责任赔偿限额为实际赔偿,这是与整个责任限制立法体系不协调的。
  因此,沿海船舶油污损害赔偿不应适用《民法通则》。
二、适用《海商法》中的规定解决沿海油污损害赔偿问题。
  在国内法中《海商法》是调整平等主体之间海上运输关系、船舶关系的特别法,船舶油污损害赔偿正是基于船舶产生的财产关系,(1)《海商法》是民法通则的特别法,那么本着特别法由于普通法的原则,应适用《海商法》。
  《海商法》第二百零八条规定“中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求,不适用本章规定”。根据这条规定,似乎油污损害赔偿不适用《海商法》,但是我国加入的1969年油污损害民事责任公约和1992油污损害民事责任公约的议定书中所解决的是国际航线上具有涉外性的船舶油污损害赔偿问题,对于沿海船舶运输,从民事法律关系的主体上,有的具有涉外性,即有一方船东为外方当事人,但是很多油污损害不具有涉外性,那么非涉外船舶油污损害赔偿就不是国际油污损害民事责任公约调整的范围,由此而产生的油污损害赔偿请求就不是《海商法》208条所指的“中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求”,也就可以适用《海商法》第207条规定,按照一般海事请求来处理。
  如:1999年3月在我国广东水域,一满载燃料货油的中国籍油船与另一中国籍货船发生碰撞,货油舱严重受损,不久即沉没,所载货油泄入事故水域造成了严重的油污损害,之后,受害方向油船所有人提起了金额达数千万元的油污损害赔偿请求。对于该案的处理,如果适用《民法通则》的实际赔偿原则,油船所有人根本不可能有赔偿能力,在实际操作中非常困难,最终一纸法律文书只能成为空谈,不可能达到维护公平正义、保护生态环境的目的,同时该案不具有涉外性,不可能适用我国加入的国际公约,如果将本案作为一般海事请求来处理,笔者认为可以根据《海商法》第十一章的规定,将油污损害赔偿请求参加海事赔偿基金的分配。1
三、《环保法》、《海环法》和《防止船舶污染海域管理条例》中对沿海船舶油损害赔偿问题的规定
  我国早在1989年制定了《中华人民共和国环境保护法》,1982年制定了《海洋环境保护法》并在1999年进行了修订,纵观这两部法律的主要内容,对环境监督管理,保护、改善环境及法律责任方面涉及到了环境保护行政主管部门的工作职责,有关部门、单位的行为规范,对违反法律规定的警告、罚款、停产等行政性处罚等,《海环法》第九十条规定“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求。”第九十二条规定了责任人的免责条款。《环保法》第四十一条规定“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”至于对污染损害赔偿的赔偿范围、赔偿方式、责任限制的规定,这两部法律中都没有直接规定。那么在船舶油污损害赔偿范围中,污染造成的中长期损失,是否在赔偿范围之内,《环保法》、《海环法》规定了造成污染事故的责任人要承担赔偿责任,在《防止船舶污染海域管理条例》的一些规定中(第七条、第十二条、第四章),可以得出赔偿责任范围可以包括清污费用、污染直接产生的灭失或损害、预防措施的费用、采取预防措施造成的进一步灭失或损害。这些规定中都不包括中长期损失。
中国农业部颁布的《水域污染事故渔业损失计算方法》规定:“天然渔业资源损失额的计算,由渔政监督管理机构根据当地的资源情况而定,但不应低于直接损失水产品的3倍。”如果这样计算中长期损失,由于油污损害的特殊性,其造成的直接损失计算起来就非常巨大,再乘以3倍,最后确定的损失赔偿将使责任方根本无法承受。但是由于69CLC和92议定书对中长期损失额均未明确,也就谈不上上述农业部规定与我国已加入的国际公约冲突,在这种情况下,应适用国内法,因此在确认油污造成的损失时,我国法院曾做出支持中长期损失的判决。而我国又没有相应的油污基金赔偿制度,这样即使做出了判决,能否执行还是问题。
  对于沿海船舶海事赔偿限额,笔者认为结合我国航运业现状,既不能给航运企业增加很大的经济负担,又要考虑到有利于保护海洋环境和受害方的利益。
  因此,如果案件本身具有涉外性,鉴于我国加入了1969CLC和1992议定书,根据在解决具有涉外因素的民事纠纷时,我国参加的国际公约与国内法有不同规定时,国际公约优先适用的原则,要适用公约的赔偿限额,但是如果是非涉外油污损害赔偿案件,其赔偿责任限额应如何适用,在我国目前来看,还是无法可依的状况,这就给法官造成了很大的裁量空间。
  《防止船舶污染海域管理条例》作为《海环法》的实施条例,专门有一章规定了船舶污染事故的损害赔偿,但也只是提出了诉讼程序上适用《环保法》的规定,赔偿责任及赔偿金额的纠纷由港务监督调解处理,第十三条还规定了“航行国际航线,载运2000吨以上的散装货油的船舶,除执行本条例规定外,还适用于1969CLC。”由此看出该条例对于沿海船舶油污损害赔偿也缺少相应的规定。
本文在介绍此类案件不应适用民法通则实际赔偿原则时,谈到沿海非涉外性船舶油污损害赔偿可适用《海商法》,另外事实上,通过《防止船舶污染海域管理条例》的第十三条,实际载运2000吨以上从事国际航线运输的船舶适用1969年CLC,那从事沿海运输的油船不适用1969CLC,从逻辑上也可得出沿海运输的污染损害赔偿请求属于《海商法》第207条中第(一)项、第(三)项的限制性债权,而在我国《海商法》第210条最后指出沿海运输的责任限额适用交通部制定的《关于不满300总吨及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》。那么通过将海商法中有关责任限制的规定和1992年议定书、76年议定书及交通部《关于不满300总吨及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》相比较体分析一下适用交通部的规定是否比较合理。
根据中国船级社1996年入籍油船统计数字,各吨位油船的比例为:
1000总吨以下:8.7%
1000-2000总吨:13.8%
2000-10 000 总吨:42%
10 000-30 000总吨:22.5%
30 000总吨以上:13% 
  可见,我国油船的吨位主要集中于2000-30 000总吨以上,那么在这个范围内,专门比较一下2000-10000总吨的责任限额:76年议定书为113.05万SDR,92年议定书为510万SDR,海商法为175.35万SDR,交通部规定为87.68万SDR。92年议定书规定的限额,是针对国际航线上的油船制定的,对沿海运输的国内油船来说显然过高,而交通部的规定对于油污损害的巨额损失及给海洋和受害方的不可估量的长期损害来讲,显然是过低。
  可见,如果这样适用法律,不利于提高油船船东对油污损害事故发生重视程度,对海洋的环境的保护起不到充分的防治效果。
四、目前国际上解决船舶油污损害赔偿的各种做法及我国相应准备工作
  针对上述法律适用各种情况,国际上有些国家积极参加国际公约使油污损害赔偿与国际接轨,也有的国家采取了各种不同的立法形式,或设立成文法、或成立各种基金,以充分保护本当事人合法利益以及海洋生态环境。具有代表性的是美国90年油污法、加拿大油污赔偿机制。
美国认为国际公约对污染损害的赔偿过低和一些其他原因,至今没有加入《1969年民事责任公约》和《1971年基金公约》,而是通过制定《1990年油污法》,建立了国内船舶油污损害赔偿机制,成为世界上船东责任限制最高,基金补偿最多的国家,当然这也造成了其他国家运油船舶在美国一旦发生污染事故,将承担很高的赔偿额。这使国际社会对美国这种不顾其他国家利益各自为政的做法表示不满。
  加拿大是世界上最早建立国内船舶油污损害赔偿机制的国家,相对于美国油污法来说,加拿大并不排除国际公约的适用,两套机制同时运行,互相补充,在制定法律条文是注意到了与国际接轨的统一问题,这种做法是比较科学合理、切实可行的,同时也是能够被国际社会所接受的。
  我国作为沿海国家,受油污损害也非常严重,污染事故发生后法律适用混乱的状况已经引起了充分的重视,交通部已经开始启动了建立中国船舶油污损害赔偿机制的工作,但是由于经济相对落后,建立油污基金缺乏资金支持,清污和赔偿问题一直不能得到很好的解决,同时由于立法程序非常复杂,此问题的解决不是非常容易。过去由于基金公约规定的责任限额过高,认为不符合我国基本国情,我国至今未加入,随着我国航运业的发展,油轮船队不断扩大,以及我国对海洋环境保护重要性的进一步认识,我国加入该国际公约的工作正在准备过程中,那么一旦加入该公约,对于沿海涉外性船舶,根据国内法的涉外性法律规定,国内法规定与国际公约相冲突时,适用参加的国际公约,这一点没有疑问,但涉及到非涉外性船舶油污损害赔偿,还是不能适用国际公约的规定,只能是通过国内法来调整,而国内法对于专门针对油污损害赔偿的规定,例如保险机制、赔偿是否存在限额、限额如何确定等还是有无法可依。
  所以,即使我国参加了1992基金公约,也只是解决了沿海涉外船舶油污损害赔偿的问题,国内船舶造成的油污损害赔偿还应加以考虑,那么完善我国立法机制上,是建立我国油污损害赔偿机制,还是在像《海商法》这种专门调整船舶之间关系的法律中增加船舶油污损害赔偿的规定。笔者认为,我国立法界对此应尽快做出规定,以指导我们的审判工作。

参考文献:
1、司玉琢 《论沿海运输戳波油污损害赔偿的法律适用及其赔偿范围》
2、吕忠梅 《环境法新视野》,中国政法大学出版社2000年版。

3、朱广庆 《论我国海洋污染防治法律的历史发展与完善》。
4、司玉琢等编著《新编海商法学》 大连海事大学出版社
5、邓丽娟 《本案不应适用1969CLC》

 

首席海事海商律师

苗廷律师,硕士,曾在中学任教两年,在高校任教六年,八年的从教经历培养了其...[详细]

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